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新常態下的節能降耗,政府不能缺位

中國經濟發展進入新常態,速度變緩、結構優化、動力轉換、民生改善特征顯現:經濟增長速度從高速向中高速換檔,經濟結構從失衡轉向再平衡,增長動力由投資拉動轉向創新驅動,新產業、新業態、新模式不斷涌現;創新、協調、綠色、開放、共享發展理念和去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的供給側改革任務,為節能創造了有利條件。

 

  一、在節能降耗工作中的政府作用不可或缺

  我國的節能減排取得明顯成效,包括能源效率提高,技術支撐有力,全社會節約觀念增強,體制機制逐步完善等。新常態下,對節能減排工作中的政府作用應有一個全新認識。

  節能工作離不開市場機制和政府作用。誠然,節能可以發揮市場作用,因為節能可以節約資金,如節約一度電可以節約幾毛錢;對于企業而言,節約是純利潤,而擴大銷售收入中含有成本;即會計中的節約一元和增收一元意義不同:節能因而可以納入成本管理。但節能不能完全交由市場,主要有以下原因。其一,經濟結構調整難以長期利于節能。近年來,我國超額完成能源強度下降指標,主要由于第三次產業比重增加引致;但結構性節能收到這么大的成效難以持久。其二,節能是市場部分“失靈”領域。如造房子的人想在建房過程中省錢,而住房的人想在使用房子過程中節能,行為主體變化必然導致節能的“市場失效”。其三,中小企業的節能需要政府發揮作用。中小企業盡管不是高能耗行業,但節能空間不可忽視。中小企業希望獲得節能減排知識和技能,希望不用花較多的投入就收到節能減排的預期效果,也希望員 工能在自己的工作中自覺運用節能減排知識和技術;所有這些,需要政府發揮節能知識宣傳、技術推廣和政策引導作用。

  資源環境的新態勢要求我們不放松節能減排工作力度。土地、能源、礦產等資源約束趨緊,大氣、水、土壤等環境污染嚴重,森林、草原、濕地等生態系統退化,是我國工業化和城鎮化中必須面對的國情;這也決定了較長時間內節能仍是我國的一項重要任務。供需缺口持續威脅能源安全;能源利用效率低影響國際競爭力,受以煤為主的一次能源結構決定,粗放的利用方式不僅污染環境,還會影響生態系統安全和居民健康。推進節能減排,既是以資源能源環境約束形成倒逼機制,促進發展方式的根本性轉變,也是調整產業結構、促進經濟提質增效的有力抓手;還為節能環保等戰略性新興產業帶來廣闊空間。新常態下,高能耗粗放型發展,難以滿足群眾對環境改善的新期待;能耗強度、碳排放強度、主要污染物減排等約束性指標必須完成,這是規劃要求;節能減排工作不僅不能放松,還得抓緊抓實。

  促進節能減排,是我國經濟社會可持續發展的必由之路。把資源環境壓力轉化為技術進步和產業升級動力,進而促進節能技術產業化,培育成新的經濟增長點。節能可以產生直接效益。以電為例,節約用電可以減少支出;而減排,對企業而言等同于控制污染物排放,將因為購置減排設施而增加成本。作為世界第一能源生產和消費大國,我國已經成為能源技術的最大市場和創新前沿,包括智能制造、電動汽車、近零能耗建筑、能源互聯網等,具有較大的發展空間。推進工業、建筑、交通運輸等領域的節能降耗,以世界先進水平為標桿,實施工業能效趕超行動、建筑節能先進標準領跑行動、推廣節能環保汽車等,可以不斷形成新的競爭優勢。建立分布式智慧電站,充分利用光伏發電、太陽能集中供熱水和制冷空調、水源熱泵、地源熱泵、空氣源熱泵、余熱回收、低谷電、PCM蓄能站、LED和移動互聯網技術等,以高效利用能源資源。分布式智慧電站,不僅可以使系統優化、多能融合,收到管理節能之效,也有利于市場改革、公眾參與、信息透明,形成可復制、可推廣的模式,進而實現“十三五”規劃提出的“發展綠色環保產業、力促節能環保產業發展壯大”的目標。

  二、積極應對新常態下的節能挑戰

  進入新常態后,我國能源、資源消耗增速放緩,經濟結構調整取得積極進展,產業結構不斷優化,新的產業、業態和增長點不斷涌現,節能環保產業發展勢頭良好,節能減排工作面臨難得的機遇,但也面臨不可忽視的挑戰。

  1、產業結構變化趨勢有利于降低單位GDP能耗,但難以長久

  產業結構朝著有利于節能減排的方向變動。單位GDP能耗與產業結構變動的關系是:結構重型化單位GDP能耗增高,反之則降低;換言之,結構輕型化,能源彈性系數小于1,表現為結構節能,改革開放后我國由生產資料生產轉向生活資料生產就是如此;產業結構重型化,能源彈性系數大于1,新世紀以來我國重化工業快速發展拉動經濟的情形就是如此。雖然重工業的發展飽受爭議,但卻由消費結構升級所拉動,因為居民消費的重點已由衣、食轉向了住、行,建房、造車都需要消耗鋼材;重化工業發展也是基礎設施建設所必需。從總體上看,我國工業化、城市化的歷史任務還沒有完成,發展的基本面沒有變。如果沒有工業基礎,加快發展第三產業只是一廂情愿,會出現有供應無需求的情況。同理,結構優化引致的單位GDP能耗下降是階段性特征,難以收到長久的結構節能效果。

  2.節能降耗的潛力下降,成本會增加

  近年來,經過大強度的節能減排技術改造升級,節能潛力得到較好釋放,“十三五”再靠大規模新增節能項目和淘汰落后產能的空間較小,節能潛力會下降。另一方面,節能成本會上升。以火電為例。小火電大多已關停,上馬的大量超臨界機組,發電熱效率接近世界先進水平,進一步提高效率的經濟成本將非常高昂。節能工作的角色發生變化。在經濟高速發展、能源消耗增長迅疾的背景下,節能是當務之急,工作備受關注。堅持節約資源基本國策,是推動經濟社會可持續發展的長久之計、戰略之策,也是生態文明、環境治理的重要途徑。因此,新常態下的節能工作不能放松,任務不能動搖,工作熱情和干勁不能退減。

  3.技術進步轉化為節能降耗績效需要一個過程

  節能降耗一直是國家技術開發和技術改造的重點。國家在企業技術創新、新產品開發和“雙高一優”技改專項、國債技改專項中,曾把節能降耗、污染防治作為重點支持領域。歷史地看,改革開放以來我國節能成績是在粗放經營、浪費較大的基礎上取得的,技術進步對節能的貢獻有限。市場競爭推進企業技術進步,面對國際競爭壓力也需要企業有自主技術和知識產權。在這樣的背景下,我國一些高耗能行業擁有國際先進技術和設備,一些產品能耗與國際先進水平的差距在縮小。另一方面,短期內取得突破并能推廣運用的節能降碳技術并不多,需加大研發力度;技術進步轉變為企業的節能績效不能一蹴而就,需要一個漫長的過程。從國際經驗看,日本在1990年后的鋼鐵能效提高主要得益于技術進步,年均能效提高約一個百分點。

  4.節能降耗投入面臨資金壓力

  隨著財政收入增幅下降,節能技改財政獎勵、合同能源管理獎勵、節能產品惠民工程等一些政策陸續取消,中央財政支持方式發生變化。地方為穩增長、促就業,優先拉動投資需求,節能投入將進一步放緩。居民消費水平提高、環保治理設施運行及機械化程度提升等,將增加能源消耗剛性需求。中國經濟新常態下,企業盈利能力下降,市場預期不確定性增加,投資意愿不強。能源價格非市場化扭曲嚴重也不利于節能。我國能源價格總體水平未能完全反映能源的商品屬性,即稀缺性以及生產、消費過程中的外部性,不僅造成巨大浪費,也阻礙了我國經濟結構的調整、節能工作的開展和生態環境的改善。

  現實中存在一些逆導向問題:由于人為扭曲,能源和環境壓力沒有完全轉變為價格信號和更加嚴格的環境執法,不少地方和企業我行我素,國家要求關閉高能耗、重污染、低效率的設備和生產能力,淘汰小企業;而這些卻是一些地方提高財政收入、解決就業、甚至是招商引資和扶持的對象;國家在大力推進資源的循環利用和高效利用,一些地方卻對從事廢舊物資回收、分類、加工的人持歧視態度;一方面國家不斷要求轉變經濟增長方式,卻又習慣于通過行政干預以維持資源依賴型的增長。如果好的政策得不到落實,如果政策之間相互矛盾,不利于節能減排目標的實現。

  5.采用市場化手段節能降耗遭遇誠信的挑戰

  采用市場手段推進節能降耗工作,如能源合同管理(EMC)、自愿協議、綜合規劃、電力需求管理等。其中,能源服務公司(ESCO)是發達國家推進節能的重要力量。能源服務公司通過投資或融資對客戶耗能設備進行改造、維護來提高能源效率,并從項目開展前后用戶能源節省下來的費用中獲得回報。在企業不能更好地節能(如沒有融資資格或不掌握專門技術)的情況下,由專門公司提供專業化服務以提高能源效率,節省下來的費用由服務公司和用戶分享,這是互利共贏的好事。然而,我國的能源服務公司發展并不理想,除公司自身原因(如一把手能力、資金運作和管理經驗等)外,還由于企業之間缺乏誠信。因此,建立全社會的誠信體系迫在眉睫。

  總之,只有把綠色發展作為未來推動節能降耗工作的出發點和立足點,把節能工作與綠色發展緊密結合,在價值取向、思維方式等方面進行全面創新和深刻變革,才能走出一條資源高效利用、污染物排放大幅下降、生態受到嚴格保護的綠色、循環、低碳發展新路子。

  三、推進新常態下節能工作的對策建議

  節能是綠色發展的組成部分,綠色發展離不開節能。節能的治理結構是國家治理能力現代化的重要方面。解決節能問題需要政府的決心、企業的干勁,投資強度、研發技術的支持力度、媒體的關注度或媒體態度、以及公眾的關注度等因素。民眾隨手關燈、使用高效節能燈、少開車固然有利于節能減排,但主體依然是企業。企業要嚴格執行節能環保法律法規和標準,細化和完善管理措施,落實目標任務。短期來看,行政手段見效快,從長遠看,發揮市場機制作用,才是可持續的有效手段。

  1.優化產業結構,新常態下的節能降耗要圍繞這一關鍵任務展開

  結構調整、技術進步、管理提升是節能工作的三大抓手。“十三五”,隨著主要高耗能行業的產能過剩,在“去產能”壓力下,利用技術改造大幅提高能效的潛力不斷減小,結構優化升級成為關鍵任務。結構優化升級不僅包括三次產業的結構調整,更重要的是產業內部結構優化、產品結構升級、質量改善和附加值提升;所有這些,不僅有利于節能減排工作,也與供給側結構性改革要求一致。在傳統產業轉型升級、新興產業快速發展、能源結構調整優化等方面,部署優化產業和能源結構的具體任務,是節能減排的最大潛力之所在,也蘊含著培育經濟增長新動能的巨大空間。

  優化能源結構,重視傳統能源的清潔、低碳、高效和可持續利用。在抓余熱利用的同時要更多關注大量的“顯熱”被浪費;要改變能源使用中的“大材小用”和“小材大用”等不合理現象,如一些地方將天然氣用于供暖,工業余熱、地源熱泵等節能低碳技術卻沒有得到利用,一些地方甚至連高溫煉焦熱量也被排空;用卡車運煤炭卻沒有發揮水運的作用。煤炭被廣大農村和小型鍋爐低效、高污染地應用,高度分散的秸稈等生物質能卻組織龐大的物流系統,集中起來用作效率偏低的小規模發電。這些“撿芝麻丟西瓜”的做法,是應當也必須避免的。

  2.推動技術創新,重點領域節能降耗指標要以世界先進水平為標桿

  我國在節能降耗領域的技術、工藝、產能先進與落后并存現象普遍,與建設世界制造強國的要求不相符。因此,應當控制高耗能產業發展,淘汰落后產能和技術工藝,采用新的節能低碳技術,推進工業余熱余壓利用等節能環保技術,準確能源計量、科學計量單耗,制定并實施能源消耗定額制度,按產品單耗考核用能單位和環節,促進能源的合理利用和節約高效利用。加強節能共性關鍵技術開發和推廣應用,建設節能技術研發平臺,組織實施節能技術示范工程,鼓勵專業機構提供節能技術服務,提升節能技術整體水平和服務能力。

  開展能效領跑者引領行動。依靠技術創新和政策創新,推動節能技術的落地。我國一些能很快取得成效的節能措施,已經得到推廣應用,繼續推廣的效果會下降,這就是所謂的“邊際收益遞減”。應按《能效領跑者制度實施方案》確定太陽能熱水器、電機、家電、變壓器等產品的領跑者企業名單,能源管理水平最好的學校、醫院等公共機構名單,以及能源利用效率最高的商場、超市、賓館、酒店等商貿企業名單,樹立節能低碳“標桿”;將能效領跑者指標納入標準體系,支持用能單位積極參與國家能效領跑者指標和標準制定;鼓勵用能單位開展能效對標達標活動。落實國家能效標識相關政策,鼓勵終端能效產品生產企業實施能效標識制度。加強節能產品認證,引導公眾消費節能低碳產品。

  實現節能與節錢的有機統一。不計代價的節能并不可取。一些地方出于“政績”需要建了不少“標志性”建筑,既費錢也多耗能。在城鄉建設中,受通風、亮度、濕度、溫度、空氣質量等條件影響,住高層建筑比住低層建筑要多耗能、多耗水。有研究發現,一些節能建筑并不節能;美國的一些節能建筑甚至比普通建筑要多耗能。如果將一些并不能產生實際節能效果的公司宣傳口號作為公共政策導向,就會出現偏差,甚至增加社會總能耗。

  節能重點工程落地,是實現節能目標的重要途徑。“十三五”時期,國家將實施燃煤工業鍋爐節能環保綜合提升工程、電機系統能效提升工程和綠色照明工程。節能重點工程,主要包括量大面廣的通用設備、與城鎮化進程相關的節能、系統節能領域等;通用設備包括鍋爐、電機、照明等領域,這些設備散布于各行業,是直接的耗能裝置;其中的電機能耗占全社會用電量的60%以上,鍋爐占全社會原煤消耗15%以上。持續實施節能重點工程可以收到全社會的節能減排之效。

  3.推進系統優化,解決單個企業能效水平高、整個社會效率低的問題

  系統優化,是解決企業效率高、整個社會效率低問題的重要措施。從行業看,我國鐵路系統能源利用效率是世界各國最好的;但長期計劃和壟斷造成的供應“稀缺”,雖然提高了行業能源效率,卻付出了物流效率低下和運輸成本居高不下的代價。又如,我國造船行業因為沒有實行訂單生產,鋼板利用率遠低于世界平均水平;雖然“邊角余料”已經得到回收利用,卻增加了無效運輸,增加了社會總能耗。促進產業共生耦合,建設多聯產系統,形成產業互聯網,我國有了大量實踐,應加以總結推廣。系統優化,可以在以下方面加大力度:

  商品供需平衡。商品的供不應求或嚴重過剩,均是資源、能源的極大浪費。從微觀層面看,一些節能服務企業通過優化原料供應和用料平衡,起到了減少倉儲、降低運輸成本和積壓資金的作用。從宏觀層面看,開展商品供需平衡預測和調控,有助于降低產品供需失衡對價格的沖擊。加強行業間的產業鏈和供應鏈管理,也是廣義的節能減排。

  運輸路線優化。隨著我國河道、公路、鐵路、航空等交通運輸設施的建設,許多商品運輸的最佳路線發生了變化;根據形勢的變化不斷優化交通運輸路線,不僅可以節省我國稀缺的油品,可以減少無效運輸,還可以減少污染物排放。在供需銜接的基礎上,可以開展“門-門”運輸以及逆向物流,以收節能減排之效。

  優化生產過程。減少生產或轉換過程可以節能減排,因為每一個過程均要消耗能源、排放廢棄物。電力、鋼鐵、水泥、化工等過程工業,存在過程優化來節能減排的潛力。規模不經濟、分散的供熱鍋爐、窯爐等,均可以通過優化配置和集中供熱來提高效率。一些節能服務公司通過過程尋優、系統尋優等技術集成,收到節能3%到10%的效果,應加以推廣。

  建設能源中心、工業能耗監測平臺。實踐證明,推進鋼鐵企業建設能源中心,可以節能1%到3%。推動全國工業節能監測系統聯網,按月自動采集工業能耗數據,建立數據共享機制,可以促進全國工業節能減排。這些均是國家的軟實力,也是節能減排的持續基礎。

  4.政府市場兩手發力,形成節能降耗的協同效應。

  節能減排具有準公共產品特征,需用好法律、行政、經濟、技術等手段,打好產業、價格、財政、稅收、金融等政策組合拳。加大財政資金引導和杠桿作用,引導更多資本投向節能環保項目和綠色低碳產業。應當進一步探索稅收優惠政策,管好用好專項資金;發展綠色債券、綠色基金、綠色保險、碳交易等融資渠道和金融產品,拓展融資渠道。我國出臺不少節能減排的促進政策,如節能技術改造財政獎勵資金、合同能源管理項目財政獎勵資金、高效照明產品推廣財政補貼、節能服務業激勵、政府采購、建筑節能資金等,起到了很好的引導作用。也不可否認,一些政策產生了“逆導向”,如“最低價中標”政策,一些地方片面強調低價而忽視了產品成本,導致產品生產“偷工減料”,使用壽命短,結果是全生命周期中的能源消耗明顯增加。

  節能工作是一項長期的、復雜的系統工程,應加快完善法規標準、健全管理、監察、服務“三位一體”的工作體系,要在明確政府、企業和公眾責任,完善管理方式,建立配套的激勵、約束機制上大膽創新。在信息化快速推進的今天,采用技術創新、技術改造和新技術替代舊技術,采用信息技術整合節能技術,降低單位產值和產品能耗;通過節能標準、標識和認證制度的制定與實施,促進節能產品的推廣應用等,成為重要的節能技術路線。進一步加強節能減排的宣傳教育、建立技術和信息的共享平臺、開展教育培訓,推廣節能減排的已有做法和成熟經驗等,十分必要。加強節能減排約束性指標考核,從根本上改變節能減排“一陣風”式的做法,真抓實干注重實效,增強人民群眾的獲得感。

  發揮市場配置節能資源的決定性作用。理順能源價格,健全節能環保價格政策,通過成本壓力,倒逼企業進行節能改造。健全用能權、排污權、碳排放權交易機制,推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式,加強綠色標識認證、電力需求側管理。充分尊重地方首創精神,充分發揮地方政府的積極性、主動性,鼓勵先行先試,使政策更加符合地方實際,更加具有可操作性。加強部門協調,勁往一處使、力向一處用,發揮政策的協同效應。突出重點,查缺補漏,做好整合,切實把政策體系建立起來,注重節能與環保的協同效應、統籌節能與環保產業的協調發展,不僅可以有效地提高能源利用效率,還可以減輕環境污染的壓力,從而收到一舉多得之效。

  5.完善法規體系,形成節能減排的長效機制。

  完善節能法規體系,出臺與《節約能源法》配套的部門與地方法規、規章和標準。加快制定《石油天然氣法》,修訂《電力法》、《煤炭法》等法律,增強節能相關立法的系統性和完整性。建立全面、科學的能源消費動態數據庫,改善能源消費核算方法,提高能源消費統計信息的準確性和及時性。關注重點用能企業能源消費,建立并逐步推廣重點用能企業能源消費在線監測平臺。完善能源統計工作體系,培育第三方能源統計、能源監測、能源服務體系,使節能減排走上法制化軌道;從嚴懲處違反節能法律法規的行為,以免“逆導向”。

  不斷完善節能標準。如我國按照氣候分帶確定建筑節能標準,已帶來一些意想不到的問題。例如,上海和廣州等大城市地處熱帶和亞熱帶,建筑物的設計和建造均沒有隔音隔熱標準。隨著人民收入水平的提高,有錢買空調夏天用空調增加了能耗,不節能的建筑未來改造要大量投資。南方大中城市的賓館已用上了空調,原來老百姓沒有買空調是因為收入低;隨著居民人均生活水平的提高,要“文明或體面”地工作和生活,冬季采暖或夏季用空調是必然趨勢。因此,與時俱進地修改建筑節能標準,已經不是可有可無的工作。

  加強節能信息管理。配合工信部開展工業節能監測分析平臺試點,做好用能企業節能監測分析。開展企業能源管理中心能耗實時監測試點,探索與全省信息系統互聯互通,完善分析和預警能力,提升信息系統功能。探索建立主要耗能設備數據庫,從主要耗能設備配置情況,擴展到重點用能企業設備運行情況,為精確執法提供依據。大力發展綠色經濟,落實綠色信貸機制,設立專業性的綠色銀行,加大財政資金引導和杠桿作用,撬動更多社會資金投入節能環保產業,以發展產業的途徑,形成長效機制,實現節能減排目標。

  6.做好節能“加減法”,開創新常態下的節能減排新局面

  新常態下的節能減排工作,一方面要減少能源資源消耗、淘汰落后產能,割掉粗放發展的“尾巴”,這是做“減法”;另一方面要推動工藝技術升級,采用合同能源管理、第三方治理等市場機制,并培育形成相關的節能環保產業,這是“加法”。做好“一加一減”,對穩增長、調結構意義重大,可形成經濟發展的新引擎。做好加減法,不能采用“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的短期措施,而要增強政策前瞻性、系統性和針對性,為節能減排提供高效、可靠的政策環境。做好“減法”,要采取多種措施節能挖潛,切實降低能源消耗強度,確保完成節能目標任務,打造新常態下節能工作的新優勢、新作為、新局面。

  開拓創新,推進節能工作。一是在工作方向上,必須把節能工作融入經濟發展大局,以節能環保促進產業轉型升級,以經濟轉型提升節能技術、裝備和服務水平。二是在工作方式上,總結試點示范經驗,突出重點,由點到面,形成較為集中系統的工作方法,以免就事論事、工作碎片化。三是在工作作風上,不能在辦公室搞節能,不能以文件貫徹文件,以會議貫徹會議。而要開動腦筋,統籌謀劃,深入基層企業,面向大眾,多搞些有意義、影響大的活動,提高節能的影響力。四是在工作態度上,認真履職,積極作為、主動作為,增加項目審批和資金使用等重大事項的透明度,讓權力在陽光下運行。五是在工作效率上,要提高行政效率和治理能力,不消極應付、推諉扯皮,使節能工作不斷邁上新臺階。

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